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ISSN : 1229-3571(Print)
ISSN : 2287-819X(Online)
Korean Journal of Organic Agricultue Vol.21 No.4 pp.501-522
DOI : https://doi.org/10.11625/KJOA.2013.21.4.501

한국 농업 관개배수사업의 경제성 평가를 위한 지표 개발* -한국과 일본의 사례를 중심으로-

백승우**, 정안성***
**전북대학교 농업경제학과
***전북대학교 농업경제학과 교수

Development on Benefit Indicators of Economic Evaluation of Agricultural Irrigation and Drainage Project -A Case Study between Korea and Japan-

Jeong Ahn-Seong, Baek Seung-Woo

Abstract

This study has performed comparative analysis on benefit indicators in agriculturalirrigation and drainage project cases between Korea and Japan. The irrigation anddrainage project with publicity should do economic analysis of direct benefitfactors as well as indirect benefit factors. However, traditional economic evaluationsare used that benefit factors are lack of consistency and focused on directbenefits. Therefore, the purpose of this study was to develop indicators for theeconomic evaluation of irrigation and drainage projects. We conducted a casestudy between Korea and Japan. The resulting benefit factors was divided intodirect factors and indirect factors. The direct benefit factors were increase inincome, cost savings. The indirect benefit factors were protection of property dueto flooding, agricultural promotion, aesthetic improvement. The implications of thisstudy are that the indicators of economic analysis can be evaluated and easilyapplied. Moreover, these indicators could promote the feasibility of economicanalysis.

0033-01-0021-0004-2.pdf520.5KB

Ⅰ. 서 론

 한국경제는 1960년대 이후 수출주도형 고도성장정책으로 경제구조자체가 국제적 개방화를 촉진시켰고, 한국농업은 1970년대 이후 개방농정을 시작하면서 세계시장과의 연계에 따른 개방체제와 한국농업문제라는 성격을 크게 부각시켰다. 한국농업은 경지규모가 영세한 소농생산양식으로 높은 생산비를 부담할 수밖에 없는 상황에서 해외시장 개방은 식량자급률의 하락, 농업노동력의 급감, 농촌인구의 고령화, 농지의 잠식 등이 급격하게 진행되어 왔다.

 이러한 상황에서 한국의 농업생산기반시설 특히 배수시설은 농업시설의 현대화, 식량증산 및 농촌 문화 향상 등 많은 영향을 끼쳐왔다. 하지만 WTO 체제 이후 농산물의 수입증가, 쌀수입 개방은 농업생산기반시설에 새로운 투자는 물론 유지관리비용의 확보에도 많은 어려움을 가져오고 있다. 이처럼 농업소득의 감소와 농촌인구의 붕괴로 농업과 농촌의 기능이 위축하고 있지만 농업이 가진 다원적 기능은 28조 3,700억원1)의 경제적 가치를 가지고 있으며, 이는 농업 GDP의 1.4배에 이르는 규모로 농업은 결코 포기할 수 없는 사회적공공재이다. 농업은 농산물을 생산하는 기능 외에 농촌의 활력증진, 지역균형발전, 환경 및 생태계의 보전, 농촌 어매니티 보전, 재해경감, 식량안보 등과 같은 비시장적 재화를 부수적으로 생산하는 다원적 기능을 하고 있음은 주지의 사실이다.

 1) 한국농촌경제연구원, 2004년 물가기준

 농업 생산기반정비사업은 농산물을 안정적으로 생산하고 도농 간의 격차를 해소하며 국토의 균형발전과 농업생산성 향상, 경쟁력제고 등 농업의 다원적 기능을 향상시키기 위하여 지속적으로 추진하여 왔다. 최근에는 친환경 재배면적이 확대되면서 청정용수의 공급과 수질보전을 위한 유기농산물 생산기반정비사업의 필요성이 강조되고 있다. 그러나 농업 생산기반정비사업을 추진해 오면서 대단위농업종합개발사업, 농업용수개발사업, 배수개선사업 등 대부분의 사업은 사업초기에만 사업편익을 수행할 뿐 준공에 이르는 과정에서 각 사업간 편익을 측정하지 않아 성과관리에 어려움이 많이 있다. 또한 사업의 효과 분석에 있어서도 단순한 시장 ․ 경제적인 가치만을 사업의 편익으로 보고 분석함으로써 농업생산기반정비사업의 경제적 효과를 과소평가하는 경향이 있었다. 따라서 본 연구에서는 농업생산기반정비사업 중 관개배수시설을 중심으로 사업의 경제성평가를 위한 편익산정지표들을 분석함에 있어 한국과 일본의 지표들을 비교함으로서 타당성 있고 설득력 있는 경제성 지표들을 제시하는데 목적이 있다. 경제성지표 분석은 부족한 정부자원으로 효율적으로 사용할 수 있는가 하는 점이 중요한 관심사이지만 사업효과의 측정에 있어서 연구자에 따라 많은 정의가 있다. 보편적으로 사업에 의한 농업상의 직접적인 편익과 사업에 의해 부수적으로 발생하는 공익적 편익을 간접편익으로 산정하고 있어 본 연구에서는 경제성 분석 지표들을 직접편익과 간접편익항목으로 구분하여 제시하고자 한다.

Ⅱ. 농업생산기반정비 및 농업농촌투융자 현황

1. 농업생산기반시설 현황

 국내의 농업생산기반시설은 근대이후 시기에 따라 그 설치 목적과 설계기준을 달리하여 시행되었다. 2009년 실시된 농업생산기반정비사업 통계연보에 의하면 우리나라 농업생산기반시설은 전체 68,688개소로 저수지 17,611개소, 양수장 6,412개소, 양배수장 122개소, 배수장 802개소, 보 18,127개소, 집수암거 2,757개소, 관정 22,857개소 등이 설치되었으며 배수장의 경우 1946년 이전까지 3개소에 불과하였지만 1987~2008년 사이 669개소가 설치되어 그 비중이 223%나 증가하였다(Table 1).

Table 1. Number of Irrigation and drainage facilities by time-specific

 특히 수리시설물의 가장 큰 비중을 차지하는 용 ․ 배수로는 80년대 초반만 하더라도 수리시설의 유지관리는 관리주체의 자율적인 운영에 맡겨져 체계적인 관리가 이루어지지 않았으며 87년 이후부터 국고보조지원제도로 전환되면서 개보수 사업의 수요급증과범위가 확대되어 90년대 중반, 극심한 가뭄을 계기로 저수지 준설과 흙수로에서 소모되는 20~30%의 손실수량을 방지하기 위해 흙수로의 구조물화가 개보수사업 영역에 포함되었다. 배수로 역시 집중호우로 인한 피해가 빈번해짐에 따라 그 중요성이 대두되어 <Table 2>와 같이 연장길이가 지속적으로 증가하는 추세이다.

Table 2. Length of Irrigation and drainage facilities

2. 배수사업의 전개

 최근 이상기후와 예측불가능한 자연재해 등으로 인하여 농업기반시설의 피해 및 농작물의 피해가 더욱 심화되고 있는데 주로 영향을 미치는 요인은 강우로 기후변화로 인하여 강우의 강도가 더욱 높아지고 있는 추세이다(Sim and Lee, 2010). 2000년대에 들어서는 태풍 “루사”, “매미” 등의 대규모 태풍으로 인한 홍수발생, 기상이변으로 인한 국지성호우빈도 증가 등으로 한반도 전 지역에서 커다란 피해를 동반하였으며 특히 농촌지역에서는 농지침수로 인한 수확량감소와 농업재산피해 등이 발생하였고 농작물의 안정적인 재배 및 수확을 위해 배수사업에 관심이 집중되기 시작하였다(Table 3).

Table 3. Agricultural damage caused by natural disasters

Table 3. Agricultural damage caused by natural disasters

 특히 우리나라는 지형적인 특성으로 강우량의 지역차가 많으며 일정기간별 강수량을 알아보면 최근 30년(1981~2009년) 강우량은 그 이전에 비하여 증가추세이고 1일 최대 강우량은 2002년 태풍 “루사”로 인한 강릉지역 870.6mm를 기록하였다(Sim and Lee, 2010). 또한 집중호우 발새이 호우주의보 및 호우경보 발생빈도가 증가추세에 있다(Fig. 1). 강우량 빈도분석결과 10,000년 빈도치인 588.7mm를 훨씬 초과하는 기록이다. 국가재난정보센터의 통계자료에 의하면 2000년도부터 2011년까지 호우로 인한 피해금액은 불규칙적으로 발생하는 것을 볼 수 있으며, 그 기간 동안 11개 태풍이 한반도에 직, 간접적인 영향을 미쳤고, 특히 피해액이 최고조에 달하던 2006년에는 태풍 에위니아의 상륙 전후로 장마와 집중호우가 발생하여 이로 인하여 인명, 재산피해가 역대 피해기록 중 3위를 기록하였으며 농업피해는 그 정도가 매우 심각하였다.2)

Fig. 1. Frequency of heavy precipitation

 2) 기상청, http://www.kma.go.kr/weather/typoon/material06.jsp

3. 농업농촌 투융자

 농업은 자연조건에 높은 변동성을 보유한 산업으로 특정 시기에 강수량이 집중되어 있는 우리나라의 경우는 침수피해로 인한 농업생산기반시설 및 농작물의 피해가 가장 큰 문제점으로 지적되었다. 홍수시 농경지의 침수방지를 위하여 시행하는 배수개선사업은 1980년대부터 연간 400억 원의 사업비를 투입하여 확장되어 왔는데 증가하는 홍수빈도와 피해 복구비의 증가로 인하여 1990년대에 들어 전반기에는 500억 원으로 사업비가 확장되었고 후반기에는 배수개선의 중요성이 대두되어 사업비가 1,000억 원으로 배증되었다(Song, 2003). 최근 농림수산식품부의 재해대비 농업기반시설 투자계획 예산안을 보면 배수개선사업비는 2012년 2,500억 원에서 2013년 4%가 증액된 2,600억 원으로 증가 하였으며 전체적인 농업기반시설 관련예산은 2012년 8,300억 원에서 9,000억 원으로 8.3% 증가하였음을 알 수 있다(Table 4). 이는 기상이변으로 인한 재해발생 빈도가 높아짐에 따라 농업기반시설에 대한 중요성이 높아지고 있다는 것을 확인할 수 있다.

Table 4. Investment plan of agricultural production facilities for disaster preparedness

Ⅲ. 생산기반정비사업의 경제성 분석 실태

1. 공공사업의 경제성 평가방법

 경제성평가는 사업을 계획하는 과정에서 투자대비 편익을 최대한 끌어낼 수 있도록 경제적 타당성을 분석, 평가하는 것으로 일반적으로 편익비용분석(benefit cost analysis: BCA 또는 CBA)을 통해 사업전체에 대한 투자사업의 시행과 운영에 따른 편익이 사업내용년수의 비용을 상회하는지를 판단하게 된다. 공공투자 사업이란 매우 다양하고 광범위하므로 전체를 포괄하는 일반절차란 규명하기 어렵고 실제로 특정사업의 성격을 고려하면서 상황에 따라 적절한 방법을 통해 평가할 수밖에 없는 경우가 많다. 따라서 공공사업의 경제성분석에 주로 사용되는 비용편익분석은 첫째, 개별정부투자사업을 평가하는 경제적 분석의 한 분야이지만 개별사업(project) 단위가 아닌 프로그램(program)이나 정책(policy) 자체를 비교 평가하는 것도 넓은 의미의 비용 ․ 편익분석에 속한다. 하지만 대개의 경우는 개별사업단위에 대한 평가가 일반적이다. 둘째, 비용 ․ 편익분석의 성격은 민간기업의 타당성분석과는 개념적으로 다르며, 국민경제적 관점에서 편익이란 특정사업의 국민생산에 대한 공헌을 뜻하며, 비용이란 국가자원의 낭비를 뜻한다. 셋째, 비용 ․ 편익분석은 공공사업에서 추진하고 운영하는 과정에서 발생될 것으로 기대되는 모든 비용과 편익을 단기적 시각이 아니라 장기적 시각에서 종합적으로 관찰해야 하므로 할인율의 선택이라든가 위험에 대한 대응도 장기적이어야 한다. 이외에도 비용 ․ 편익분석은 현실적인 측면을 고려한 실무적(practical)인 분석방법으로 정치적, 사회적, 문화적 제약 등 현실적인 요인에 대한 고려가 중요한 비중을 차지하게 되고, 객관적(objective) 분석방법으로 올바른 의사결정수단의 하나로 인정받기 위해서는 여기서 제공되는 모든 정보가 객관적인 가치를 갖고 있어야 한다.

 공공투자사업의 경우 부족한 자원을 활용하여 최적의 투자의사결정을 도모하는 것이 가장 큰 안건으로 직접적인 편익과 측정하기 난해한 간접편익으로 구성되어 결정하는데 더욱 신중함이 요구된다.

2. 국내외 평가 지표

 공공사업시행을 위한 편익항목은 크게 직접효과와 간접효과로 구분되어있는데, 농어촌공사의 배수개선사업에서는 크게 직접편익과 간접편익으로 구분하여 각 사업내용에 맞게 주관적인 평가가 이루어졌다(농업기반공사, 1999; 농어촌공사, 2006, 2007, 2007a).

Table 5. Benefit indicators of economic evaluation for agricultural infrastructure in Korea

Table 5. Benefit indicators of economic evaluation for agricultural infrastructure in Korea

 이러한 편익은 주로 직접적인 효과를 중심으로 산정되었는데 최근 환경에 대한 관심과 친수공간에 대한 중요성이 높아짐에 따라 간접적인 편익에 중요성이 두각 되고 있다. 이러한 편익지표를 포함한 농업기반공사의 연구에서는 직접효과를 농업효과로, 간접효과를 농업외 효과로 구분하여 지표를 산정하였다(농업기반공사, 2000).

 지리적으로 유사한 위치에 분포하고 있고 태풍빈도가 한국보다 높은 일본의 경우 경제성분석 항목은 Table 6과 같이 4가지 범주로 구분하여 실시하고 있다. 공공사업의 경제성평가를 위해 연구자의 주관적인 판단과 사업지구의 특성을 고려하여 지침서의 편익항목을 적절히 활용하여 편익분석을 진행하고 있으며, 지침 이외의 항목이 필요한 경우 검증을 통하여 지표로써 활용할 수 있도록 하고 있다.

Table 6. Benefit indicators of economic evaluation for agricultural infrastructure in Japan

Table 6. Benefit indicators of economic evaluation for agricultural infrastructure in Japan

3. 경제성 분석 사례

1) 국내 경제성평가 사례

 본 연구를 위해 농어촌공사에서 실시한 사례들은 조사한 후 각각의 분석항목에서 사용된 편익항목은 Table 7과 같이 작물생산량 증대, 품질향상, 경지 이용률 증대, 노동력절감, 수도생산비 절감 총 5개의 편익항목으로 구성되어 산정되었다.

Table 7. Benefit indicators case by case, Korea

(1) 경남 진주시 응석지구 배수개선사업

 응석지구는 총 유역면적은 1,045ha이며 유역 대부분이 경사가 급한 임야가 차지하고 있는 관계로 강우의 도달시간이 빨라 유출량이 많은 편이고, 배수본천의 수위상승으로 자연배제가 불가능하여 배수로 및 승수로의 월류로 침수가 발생하는 실정이다. 지구 형상은 폭이 좁고 길이가 긴 형태로 유역의 강우를 일괄적으로 모아서 배제하기는 어려운 여건이다.

 응석지구내 응석공구는 기설 배수장 2개소를 이용하여 배제하고 있지만 평야부가 좁고 긴 형태로 외수위 상승시 침수피해가 많은 공구이며, 혈암공구는 대부분의 홍수량을 승배수로 겸용의 수로를 이용하여 지내천으로 배제하고 있으나 외수위 상승시 자연배제가 불가능하여 많은 시설하우스의 농작물에 침수피해를 입고 있으며, 덕오공구는 배수본천인 향양천이 지구 상류에서 어옥천과 합류되어 남강으로 유입되고, 유역 대부분을 산지가 차지하고 있으며, 외수위 상승시 평야부 표고가 낮아 자연배제가 불가능한 실정으로 침수가 빈번하게 발생하고 있다. 덕곡공구는 각각의 소유역에서 발생하는 홍수량을 기설배수문을 이용하여 남강으로 자연배제하고 있으나, 배수본천의 수위상승시에는 자연배제가 불가능하여 농경지 침수피해가 빈번히 발생하고 시설하우스 농작물에 많은 피해를 입히고 있다. 이러한 피해를 줄이고 농업경영안정을 위해 본 사업은 배수장 5개소, 배수문 전동화(신설 2개소, 기설 5개소), 배수로 8조(5,529m), 매립(13,186m2) 등이 계획되었으며 세밀한 사업계획을 토대로 편익항목은 Table 8과 같이 산정하였다.

Table 8. Cost-benefit indicators in Eung-Suk district

(2) 전북 익산시 춘포지구 원예작물 배수개선사업

 춘포지구는 전북 익산시청 소재지에서 23번 27번 국도를 따라 남동쪽으로 5km지점에 위치한 석탄동, 약 10km 지점에 위치한 춘포면 춘포리와 석탄동과 인접한 김제시 백구면 백구리 일부지역으로 사업대상면적은 378.6ha이다. 본 지구는 유천배수장 유역권내 만경강과 목천포천 사이에 있는 저지대 농경지로 수도작과 수박, 딸기, 메론 등의 원예작물을 연중재배하고 있는 도시근교 농촌지역이다. 평상시에는 기존 배수문을 통해 목천포천(지방2급하천)으로 배수하고 있으나, 홍수시에는 하천수위 상승시 배수문을 통한 자연배수가 불가하여 저지대 침수피해가 반복 발생되고 있는 상습침수지역이다. 현지여건에 원예작물재배시 침수피해가 최소화할 수 있도록 기계배수를 위한 배수펌프장 신설, 배수로 신설 및 통수단면이 부족한 주요 배수로의 단면 확장 ․ 정비 등을 시행하여 재해예방과 안정영농을 위한 배수개선대책이 필요한 지구이다. 본 지구는 배수장 3개소, 배수문 2개소, 제수만 4개소, 배수로 10조(10.5km) 등이 계획되었으며 침수방지를 통한 경지 이용률 증대, 영농환경 개선, 논의 구역내 원예작물 침수피해 최소화, 농가소득 증대를 목적으로 시행되었다(Table 9).

Table 9. Cost-benefit indicators in Cun-Po district

(3) 경남 김해시 한림지구 배수개선사업

 본 지구는 김해시 소재지의 북서쪽에 위치하며, 하천은 김해시 진례면에서 한림면으로 북동진하여 흐르는 화포천 우안에 접하며, 화포천으로 유입되는 제 1지류인 퇴례천 합류부부터 금곡천 합류부 사이에 위치한 하천변의 저지대 경작지이다. 경작지 분포는 전체적으로 남고 북저의 완만한 경사를 이루는 평지형태의 평야지대본 지구의 유역면적은 총 647ha(금곡 56ha, 장제 111ha, 봉림 109ha, 안하 116ha, 퇴은 196ha, 낙산 59ha)로서 낙동강으로 배제하는 한림배수장을 중심으로 한 화포천과 화포천의 제 1지류인 퇴래, 용덕, 금곡, 사촌천 제방으로 둘러 쌓인 분지형 태를 이룬다. 평상시배수는 지구내 배수로를 통하여 지류하천 및 배수본천인 화포천으로 배제된다. 그러나 홍수시는 배수본천의 외수위 상승으로 자연배제가 불가능하며 각 지역별로 기계배수시설 등 배수시설물이 갖추어져 있으나, 배수장 배제능력부족과 배수로단면부족, 배수문의 수동작동으로 인한 개폐지연, 토공인 기설배수로의 토사퇴적과 잡초식생 등으로 인한 배수로의 기능저하로 침수피해를 입고 있는 실정이다 이러한 침수피해를 줄이고자 한림지구에는 배수장 6개소, 배수로 9조(3,246km) 등이 계획되었으며 침수방지를 통한 경지이용률 증대, 영농환경개선, 농가소득 증대를 목적으로 시행되었다(Table 10).

Table 10. Cost-benefit indicators in Han-Rim district

2) 일본 경제성평가 사례

Table 11. Benefit indicators case by case, Japan

(1) 홋카이도 테시오연안 국영관개배수사업

 홋카이도 테시오연안은 홋카이도 留萌(루모이)진흥국 관내 복부 手塩町(테시오초)에 위치하여 일본해(동해) 연안의 평탄지과 이에 이어지는 구릉지에 개척된 낙농지대이다. 지역농업은 대형낙농경영을 지향하고 있으나 젖소 수 증가에 따라 조사료(粗飼料)기반의 취약함과 함께 분뇨(糞尿)처리 작업에 많은 노력(勞力)을 소비하고 있다. 또한 관개용수는 준비되어 있지 않으며, 항상적인 용수 부족을 초래하고 왔다. 이로 인해 본 사업으로 밭(전)의 관개용수 확보 및 용수시설 설비와 함께 배수시설의 정비를 동시에 진행함으로 토지생산성 및 노동생산성 향상을 토대로 농업 경영의 안정을 도모하는 것으로 저수지 1개소, 양수기 1개소, 용수로 67.8km, 배수로 9.7km 등이 계획되어 시행되었다.

Table 12. Cost-benefit indicators in Taesio district

(2) 홋카이도 사루바지구 직할명거배수사업

 본 지구는 홋카이도 日高(히다카)진흥국 관내 서부에 위치하는 沙流郡(사루군) 平取町(히라도리초)에 개척된 409ha의 수전(논)밭농사 경영 및 수전 육용소(肉用牛) 영농지대이다.

 지구 내를 흐르는 平取(히라도리) 제2강의 개수가 필요한 구간을 사루바 배수로로 정비하여, 동시에 관련 사업으로 말단 배수시설 정비를 진행함으로 노용지의 생산성을 높임으로 농업경영의 안정을 시도하여 지역 농업 진흥에 기여하기 위해 배수로 4.4Km를 계획하여 시행하였다.

Table 13. Cost-benefit indicators in Saruba district

(3) 홋카이도 코마마키 직할명거 배수사업

 본 지구는 홋카이도釧路(쿠시로)총합진흥국 관내 남부에 위치하는 釧路(쿠시로)시에 개척된 520ha의 낙농지대이다. 지구 내를 흐르는 이와이사와강 無名(무메이)강 및 駒牧강은 지역의 기간(基幹)배수로인데, 법면붕괴가 현저하고, 또한 가습피해를 드러내며 영농상 큰 지장이 됐었다.

 이를 인하여 본 사업으로 이와이사와강, 無名강 및 코마마키강의 개수가 필요한 구간을 이와이사와강 배수로, 사쿠라다배수로 및 코마마키배수로로 정비하여, 동시에 관련 사업으로 말단 배수시설의 정비를 진행하고 농용지의 생산성을 높이고 농업경영 안정을 도모하기 위하여 배수로 4.7km를 계획하여 시행하였다.

Table 14. Cost-benefit indicators in Komamaki district

Ⅳ. 경제성 분석을 위한 지표개발

1. 한 · 일 경제성 지표항목 비교

 배수사업의 경제성분석지표의 개발을 위해서 한국의 지표항목을 중심으로 일본의 분석지표를 비교하였다. 단순 항목 비교가 아닌 경제성 분석에 관한 기본적인 사고방식과, 효과의 계측 범위 등 국내의 지표항목에 시사 하는 점을 중심으로 Table 15와 같이 정리하였다.

Table 15. Comparison between Korea and Japan benefit indicators

1) 작물생산량 증대효과

 국내의 작물생산성증대효과의 측정은 사업을 시작하기 전에 편익분석을 통해 경제적 타당성 분석만 조사하고 있으며 사업이 종료된 후 지속적인 측정이 되지 못하고 있다. 작물의 생산효과의 기초가 되는 현 생산단수는 최근 5년간 수확량/최근 5년간 경작면적에 의해 계산되므로 5년간 지속적인 자료의 수집이 필요하다. 일본의 경우 작물생산효과는 배수사업에 의해 발생하는 효과의 경우 신설사업과 재해방지사업으로 분리하며, 편익요인 또한 재해 등의 피해방지에 의한 생산량의 증수분과, 배수조건 등 개량에 따른 관개정비에 의한 작물선택의 이용도 향상에 따르는 작물의 경작면적 증감과 불용지의 농업용지 전환으로 인한 작물의 경작면적의 증대 등을 구분하도록 하고 있다.

2) 품질향상효과

 품질향상효과는 용수개발, 관개 등의 정비에 의해 생산되는 작물의 품질이 변화되고, 생산물의 단가가 변동하거나 작물의 품질이나 상품으로서의 가치가 변동하는 경우에 발생하는 효과로서 사업을 실시했을 경우와 실시하지 않았을 경우의 연 판매액을 비교하여 그 증감으로 연효과액을 계산하게 된다. 이 경우 품질향상효과는 품질의 향상이 정량적으로 산정할 수 있는 경우 그 요인을 명확히 하고 생산량증가효과와 중복이 없도록 유의해야 한다.

3) 영농경비절감효과

 영농경비절감효과는, 사업실시 이후 영농에 투입되는 경비와 사업 전에 투입되는 경비의 감소분을 사업면적에 대비하여 측정하는 방식을 사용하는데 한국의 경우 영농경비절감효과를 노동력절감효과와 수도 생산비 절감효과로 구분하여 측정하고 있으나 노동력절감시간을 주로 측정하고 있다. 반면 일본은 사업에 의해 현재의 영농 기술체계, 경영 규모 등이 변화되는 것에 따라, 작물생산에 투입되는 비용이 증감을 측정하며, 사업을 실시했을 경우(사업실시)와 실시하지 않았을 경우(사업미실시)의 노동비용, 기계경비, 그 밖의 생산 자재비용에 대해서 비교하고, 그러한 영농경비의 증감으로 연효과액을 산정한다. 영농경비절감 효과는 수리시설, 토지조건, 사업미실시의 시설의 기능저하가 농작업에 미치는 영향을 정확하게 파악 또는 예상하는 것이 중요하기 때문에 일본은 사업 실시 후에 도군 농업시험장, 농업개량보급센터, 수익농가 등을 조사하여 사후평가에 반영하도록 하고 있다.

4) 유지관리비용절감효과

 유지관리비용 절감효과는 시설은 시간의 경과와 함께 노후화하는 등, 물리적인 손모가 생기고, 그 기능을 적절하게 유지하기 위해서는 엄청난 유지관리비용이 필요가 된다. 이렇게 노후화하고, 기능저하가 현저한 토지개량시설을 개축해서 근대적인 시설로 함에 의해, 지금까지 필요로 해 온 유지관리비용이 증감되게 된다. 지관리비용 절감효과는, 이러한 사업을 실시했을 경우(사업실시)와 실시하지 않았을 경우(사업미실시)를 비교하고, 유지관리 비용의 증감을 가지고 연효과액을 산정한다. 국내의 사례에서는 유지관리비용을 측정하지 않고 있으나 일본은 사업효과 측정에 있어서 유지관리비용을 편익지표에 포함하고 사업미실시로 인한 유지관리비용 예상에는 작물생산효과, 영농경비절감효과, 영농관련 주행경비 절감효과, 재해방지효과에 있어서의 사업미실시의 비용과 내용을 연계하도록 하고 있다.

5) 재해방지효과

 재해방지효과는 배수시설의 신설 또는 갱신에 의해, 홍수, 토사유출, 고조, 지반침하 등의 재해의 발생에 따르는 농작물, 농업용지, 농업용시설 등의 농업관계자산, 일반자산 및 공공자산의 피해가 방지 또는 경감되는 효과이다. 따라서, 본 효과는 피해의 방지 또는 경감이 의도되는 구역에 있어서의 자산을 대상에, 사업을 실시했을 경우(사업실시)와 사업을 실시하지 않았을 경우(사업미실시)의 연간피해액을 비교해서 감소한다고 예상되는 연간 피해경감액을 가지고 산정한다. 국내의 경우 재해방지효과는 배수의 개선으로 인한 농업용지의 피해경감효과와 배수사업 부수적으로 발생되는 택지 ․ 공공용 시설용지 등의 일반자산 및 공공자산에의 피해의 방지 또는 경감에 관련되는 효과에 대해서도 재해방지효과로서 편익으로 측정하나 일본은 농업자산은 다면적 기능의 발휘에 관한 효과로 일반재산은 농촌진흥에 관한 효과로 나누어 계산한다.

2. 경제성 분석 지표개발

 이상에서 살펴본 국 · 내외 경제성 지표들을 바탕으로 편익지표개발을 위해 직접효과와 간접효과를 총 5개의 항목으로 구분하였다. 직접적인 농가소득을 반영하는 직접효과는 소득증진효과와 비용절감효과로 구분하여 지표를 설정하였으며 간접효과는 피해방지효과와 농업진흥, 그리고 환경 · 심미 효과로 구분하여 설정하였다. 경제성 효과를 측정하기 위한 평가에 있어 직접효과에만 치중하여 조사하면 장기간 발생할 수 있는 간접효과가 고려되지 않아 평가 자료의 타당성 문제가 발생할 수 있으며, 편익효과를 축소하여 측정하는 문제가 발생할 수 있다(Table 16).

Table 16. Definition of benefit indicators

Table 16. Definition of benefit indicators

 간접효과의 분석지표는 재산보호, 농업진흥, 심미환경효과로 구분할 수 있으며 향후 농업의 다원적 기능에 대한 중요성이 부각될수록 간접효과의 크기는 확대될 것이다. 특히 우리나라는 농촌 공간 내에서 발생하는 생활하수 및 축산폐수에 의한 수질정화 비용이 증가하고 있다. 농촌용수의 수질오염은 농경지와 토지에 대한 주오염원이 될 것으로 예상하고 있어 환경정화 비용 또한 확대될 것이다. 따라서 경제성 분석지표에 환경정화 효과를 측정할 수 있는 지표를 포함해야 한다.

 1990년대 이후 지속가능한 농업개념이 도입되면서 유기농업의 환경보전 뿐만 아니라 사회 · 경제적 측면에서도 그 중요성이 강조되고 있다. 친환경농업기반을 확대하기 위해서는 수질오염에 대한 물리적, 화학적, 생물학적 오염을 방지할 수 있는 용수공급시설의 정비가 필요하다. 따라서 지금까지 농업 생산기반정비사업에서 지속적으로 확대되고 있는 유기생산기반시설에 대한 효과를 측정할 수 있는 경제적 지표가 마련되어야 할 것이다.

Table 17. Method of calculating benefit indicators

Ⅴ. 결론 및 시사점

 농업의 다원적 기능의 유지와 확대를 위한 대단위농업종합개발사업, 농업용수개발사업, 배수개선사업 등 농업생산기반정비사업의 역할은 향후에도 지속적으로 이루어져야 한다. 하지만 사업초기에만 사업편익을 수행할 뿐 준공에 이르는 과정에서 각 사업간 편익을 측정하지 않아 성과관리에 어려움 계속된다면 사업의 효율적인 집행에 제약사항이 될 것이다. 공공투자사업의 지속과 효율적인 투자를 위해서는 첫째, 해당사업의 필요성, 수익성(수익의 발생정도와 발생형태) 등 전체적인 사업에 대한 분석이 이루어진 이후에 사업이 실시되어야 할 것이다. 둘째, 기초자료의 확보가 중요하다. 경제성지표에서 사용되는 작물생산량증대효과, 품질향상효과, 영농경비절감효과 등에 사용되어지는 토지이용계획 및 영농계획은 작물생산효과 등 산정의 기초가 될 뿐만 아니라 국가의 시책이나 지자체의 농업진흥계획 등에 기초하여 지역의 실상을 근거로 객관성과 실현성이 매우 중요하다. 면적 등의 자료는 비용 ․ 편익분석과 용 ․ 배수계획의 기초자료로서도 매우 유용한데 이에 이용되는 자료나 계산근거를 명확히 하고, 면적자료는 보다 정밀도가 높은 것을 사용해야 한다. 또한 피해 방지량이나 생산단수, 증수율 등은 지역의 실상 등에 입각하여 정확한 수치를 가지고 평가를 해야 할 것이다. 일본은 농업기반시설 사업에 있어 경제성 분석의 표준화를 위해‘토지개량사업의 비용효과분석 기본지침’을 농림수산성 농촌진흥국에서 발간하여 모든 관련 사업에 객관화된 지표를 사용하도록 의무화 되어 있으나, 국내 사례의 경우 평가과정에서의 편익과 결과보고서의 편익이 다른 경우가 많으며, 편익이전을 고려하지 않고 결과 값만이 제시되어 이후 진행되는 연구조사에 활용하기 어렵고, 객관성 및 신뢰성확보에 어려움이 있다. 또한 경제성분석이 때에 따라서 해당 사업시설의 배후지역까지 광범위한 지역에 발생하기 때문에 그 효과를 추정하는데 임의적으로 과다하게 추정하는 문제점이 지속적으로 제기되고 있어 객관화된 지표의 사용과 일관된 지침의 적용이 필요하다.

 마지막으로 사업의 정확한 사후평가를 위해서는 사업투자를 위한 예산 마련시점부터 경제성분석에 대한 예산을 책정하여 투자사업 완료이후 지속적으로 사업성과를 측정해야 할 것이다. 농촌공사 경제분석팀에서 매년 50여개의 신규 사업을 추진하기 위해 자료를 수집, 분석하고 있는데 이때 성과분석에 필요한 자료를 수집하여 사업비 집행율 외에 사업의 효율성과 효과성을 측정할 수 있도록 지속적인 지표의 개발과 지침의 수립을 위한 예산의 책정이 필요하다.

 우리나라의 농업 관개배수시설은 농촌지역과 농업산업의 기반을 조성하는데 있어 단순한 생활용수, 환경용수, 농업용수 공급하는데 그치지 않고 농촌의 삶의 향상이나 환경보전, 지속가능한 농업의 유지를 위해 꼭 필요한 사업이다. 우리의 농업 ․ 농촌은 농산물 생산기능에서 친환경농업 공간으로의 중요성이 증가하고 있다.

 농업과 농촌의 다원적 가치를 향상시키기 위해서는 친환경농업육성과 농업용수의 수질을 비롯한 농촌 공간의 환경보전이 매우 중요한 과제이다. 따라서 농업 관개배수사업에 대한 효과적이고 합리적인 활용과 농업의 지속성 유지를 위해서는 농업생태계의 유지 보전에 대한 지속적인 관심이 요구된다 하겠다.

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